가고 싶은 섬

살아있는 섬, 살기 좋은 섬, 살고 싶은 섬, 지속가능한 섬

전라남도 해양수산국 섬해양정책과

전라남도 섬발전지원센터 섬가꾸기 전문위원

정태균 islandcenter@korea.kr

우리나라 섬 정책의 흐름과 동향

우리나라「헌법」제3조는 대한민국의 영토를 ‘한반도와 그 부속도서’로 규정하고 있다. 섬은 한반도와 함께 우리나라를 구성하는 영토 및 영해, 영공의 근간이 되는 공간으로 영토의 가치를 논할 때 가장 강조되고 있다. 국토 끝섬인 마라도, 가거도, 울릉도와 독도 등과 영해기점 20개의 섬(유인도 7개, 무인도 13개)은 국가안보 및 해양주권 수호와 관계된다는 측면에서 섬의 가치와 의미가 크다.

섬은 내륙에 비해 교통, 의료, 교육, 문화 등 정주환경이 상대적으로 취약한 구조다. 취약한 정주여건은 인구의 유출이 늘어나거나 고령화와 출산감소로 기존 거주민이 감소하는 결과를 야기하게 되었다.

이 같은 요인들이 복합적으로 나타나 유인도의 무인도화 현상은 지속적인 문제로 자리 잡게 되었다. 2016년 한국지방행정연구원에서 발표한 결과에 따르면, 섬지역의 고령화와 인구감소율의 증가로 전국 47개의 10인 미만 섬 중 78.7%인 37개 섬이 향후 50년 내에 인구 소멸이 이루어질 것으로 분석되었다.

이에 섬이 가진 불리한 정주환경을 개선하기 위해 국가가 추진하는 섬에 대한 정책 방향은 기반시설 조성이나 섬의 특성과 환경을 고려한 지역 산업의 육성, 관광을 통한 지역 소득 증대 사업으로 추진되어 왔다.

<그림> 시대별 섬지역 개발정책의 변화

우리나라의 개발정책은 1960년대 이후 (대)도시 및 일부 성장잠재력이 있는 거점지역 중심의 불균형 성장전략 정책 기조에 의해 섬 지역은 개발의 축에서 벗어나 상대적 낙후지역으로 전락되었다. 그나마 추진된 섬지역의 개발정책은 1986년「도서개발 촉진법」이 제정되기 이전에는 관계부처의 개별사업 위주로 단편적이고 산발적이었다.

법제 및 행정계획 차원에서의 섬 개발계획은 도서종합개발계획(1973~1979년)이 효시라 할 수 있는데, 행정주체별 개별사업 위주 추진방식을 지양하고 보다 종합적이고 합리적인 개발을 모색한다는 내무부 주관 5개년단위 계획이었다.

섬 개발을 위한 법을 제정하려는 노력을 시도하는 우여곡절을 겪다가  1986년에「도서개발 촉진법」을 제정하고, 이에 따라  1988년에 제1차 도서종합개발10개년계획을 수립하였다. 섬에 대한 종합적이며 체계적인 개발을 목적으로 제정된 「도서개발 촉진법」은 재정적 뒷받침을 확보하고 각 부처 간 산발적이며 중복된 사업을 상당히 해소하는 역할을 하였다. 섬의 낙후현상이 심화되어 지역 간 불균형현상을 해소하기 위하여 ‘도서종합개발사업’이 지속적으로 추진되고 있다.

현재「도서개발 촉진법」에 따라 제4차 도서종합개발 10개년계획(2018~2027)에서 지정한 개발대상도서는 372개이다. 시도별로는 전남에 58.1%가 분포되어 있으며, 다음으로는 경남 16.9%, 인천 8.5% 순이다.

<그림> 제4차 계획 개발대상도서

<표> 도서종합개발10개년계획 추진방향

구 분		1차	2차	3차
계획시기		1988 ~ 1997년	1998 ~ 2007년	2008 ~ 2017년
목 표		• 생활기반시설 개선 • 소득기반시설 확충 • 문화복지수준 향상	• 국토의 균형개발 촉진 • 해양문화 수산자원의 조화로운 개발	• 매력 있고 살기 좋은 섬 창출
개 발 전 략		• 지역단위 종합개발 • 모도의 중심생활권 형성 • 도서별 특성개발 • 자연환경 보전	• 해양종합관광단지로 중점개발 • 도서별 입지유형 특성개발 • 일부지역 민간자본 유치	• 협력적 종합 계획 • 도서별 특성을 유형화하여 종합적 계획 • 주민참여 종합 계획 • 연육 / 연도교사업의 지속적 추진
단계별추진전략	1 단 계	• 생활기반시설 우선 해결	• 도서별종합개발계획 수립 • 생활기반시설 우선 확충	• 10년 단위로 추진되는 계획의 한계를 극복하고자, 일정주기로 사업을 평가하고 도서환경변화를 계획에 반영함 • 일정주기의 평가와 그 결과에 따른 인센티브(또는 역인센티브) 제공 • 도서진단을 개발졸업제 등을 통하여 도서개발사업 효율적 추진
	2 단 계	• 생활기반시설 및 소득증대사업 추진	• 생산기반시설 및 소득증대 사업 추진
	3 단 계	• 문화복지시설 및 환경개선사업 추진	• 문화복지 수준 향상 • 수산 및 해양자원의 개발 • 교역기지화사업 중점추진
자료 : 행정안전부, 제3차 도서종합개발계획; 전라남도, 제3차 전라남도 종합계획, 2007, 재구성

제4차 도서종합개발계획(2018~2027)의 기본방향은 지속가능성과 섬주민의 삶의 질 향상이라는 기본방향 하에 섬 지역에 대한 부문별･연차별사업계획을 수립함으로써 관련 사업 추진의 실효성을 강화하고자 하였다. 구체적으로 계획의 비전은 ‘지속가능한 우리 국토, 섬의 가치 재발견’으로, 고령화 및 인구감소로 인한 무인도 증가 문제를 완화하고 섬지역이 갖는 특수성에 주목하여 국가성장동력 및 영토수호의 거점으로 재발견하겠다는 의지를 표방하고 있다.

<그림> 제4차 도서종합개발10개년계획의

비전 및 발전목표

<그림> 제4차 도서종합개발10개년계획의 수립방향과 추진전략

2. 섬 정책 총괄 플랫폼 ‘한국섬진흥원’ 출범

2018년「도서개발촉진법」개정을 통해 세계 최초로 ‘섬의 날(8월 8일)’ 을 국가기념일로 제정하였고, 올해 10월 8일, 행정안전부 산하 기관으로 한국섬진흥원(이하 섬진흥원)도 목포 삼학도에 설립되었다. 섬의 날 제정과 섬진흥원 설립은 국민의 소중한 삶의 터전이자 미래의 잠재 성장동력으로서 섬의 가치를 높이고 중요성을 기념하는데 의의가 있다. 이는 해양영토 수호의 전초기지, 전통문화 자원의 보고(寶庫), 새로운 관광산업의 거점인 섬의 가치에 대한 국민적 공감대 형성의 계기가 되었다.

섬진흥원은 섬 정책에 필요한 종합적이고 체계적인 조사·연구, 섬 통계 조사·관리, 섬 지역 주민 소득 증대·복지 향상, 섬 관광 활성화, 섬 가치 증진 등을 위한 중장기적 발전 방안 연구 등 여러 사업을 추진할 예정이다. 경제적 파급효과는 물론 섬의 무한한 자원을 발굴하고 섬 주민의 생활 여건 개선과 경제 발전을 모색할 수 있는 길이 열렸다.

행정안전부가 지난해 5월 국토연구원에 맡겨 올해 1월까지 진행한 타당성 조사 등 연구 용역에 경제성 분석 결과 비용 편익비(B/C)는 1.102로 나타났다. 이 비율이 1보다 크면 경제적 타당성이 있는 것으로 판단한다. 섬진흥원이 들어서는 전남도에 미치는 파급효과도 상당하다. 용역 결과 설립 시점인 올해 하반기부터 2025년까지 5년간 사업 진행 단계에서 생산 유발 효과 407억 원, 부가 가치 유발 효과 274억 원, 취업 유발 효과 279명으로 추정되었다.

전남은 목포대 도서문화연구원을 비롯해 섬·연안 생물자원 연구기관 국립호남권생물자원관, 해양문화유산 연구기관 국립해양문화재연구소, (사)한국섬재단, (사)한국섬주민연합회중앙회 등 다양한 섬 관련 연구기관과 단체들이 있다. 섬 관련 사업과 섬 연구기관 집적화를 통한 대한민국 섬 정책 수립의 중추적 역할 수행할 수 있는 길이 열린 것이다.

또한, 전남도가 추진하는 주요 섬 정책들 역시 탄력 받게 될 전망이다. 과거 전통을 보존하는 동시에 미래지향적인 섬 정책 연구의 필요성이 가장 절실하게 요구되는 전남은 섬진흥원과 연계한 다양한 정책들을 발굴할 수 있을 것이다.

3. 전라남도 ‘가고 싶은 섬’ 가꾸기 사업

섬 정책의 주요 의제를 이끌고 있는 전라남도의 가장 대표적인 섬 정책이 ‘가고 싶은 섬’ 가꾸기 사업이다. 이 사업의 핵심은 ‘주민주도형 섬 가꾸기’다. 그동안 섬 관련 사업들은 주민 숙원사업 위주의 선착장, 도로개설, 물양장 등 토목공사 위주로 추진되어 섬 경관 훼손이 불가피했다. 또한 개발한 시설물은 유지관리 및 운영을 이어가지 못한 경우가 많아 섬다움을 해치는 경우가 발생되기도 했다. 이러한 문제점을 해소하기 위해 전라남도는 2015년부터 브랜드 시책으로 지역 주민이 주도하는 ‘가고 싶은 섬’ 가꾸기 사업을 시작하게 되었다.

섬 가꾸기의 중심은 주민이다. 주민 스스로 자신들이 삶의 터전인 섬에 대한 자원을 조사하고 사업계획을 수립하는데 동참하여 주민 소득사업으로 연계하고 있다. 섬의 생태 문화 자원을 잘 보존하고 고령화 되어가는 섬에 소득사업을 발굴하여 젊은이들이 들어와 활기 넘치는 섬으로 만들자는 취지다. 섬이 많은 지역의 특성을 주목하고 가치를 재발견, 물리적 접근의 한계를 새로운 방식으로 극복으로 하고자 하는 섬 가꾸기 정책으로 보존과 활용을 고려하는 지속가능발전의 좋은 사례를 목표로 7년째 순항하고 있다.

섬가꾸기의 핵심은 방문자들에게 ‘가고 싶은 섬’이기도 하지만 섬에 살고 있는 주민들이 섬을 떠나지 않는 ‘살고 싶은 섬’을 지향한다. 여행자들의 휴식과 관심도 중요하지만 정작 행복해야 할 사람들은 그곳에 뿌리박고 섬을 지키며 살아온 사람들이다. 주민은 섬의 주인이고 손님을 맞는 주체이며, 섬 마을을 하나의 상품으로 구성하여 내놓되 운영은 주민들이 직접 하도록 배려하는 것이 어렵지만 포기할 수 없는 목표다.

‘가고 싶은 섬’ 사업은 2015년부터 2024년까지 10년간 24개 섬을 선정하여 살고 싶고, 가고 싶은 지속가능한 섬으로 가꾸고 있다. 최초 5년간 총 40억 원의 사업비를 지원하였으나, 2020년부터는 10억 원 증액된 50억 원이 지원되고 있다. 사업 첫해인 2015년에 여수 낭도, 고흥 연홍도, 강진 가우도, 완도 소안도, 진도 관매도, 신안 반월‧박지도 6개 섬을 시작으로 이후 매년 2개 섬씩 추가로 선정되고 있다. 2016년 보성 장도, 완도 생일도, 2017년 여수 손죽도, 신안 기점‧소악도, 2018년 완도 여서도, 진도 대마도, 2019년 무안 탄도, 신안 우이도, 2020년 영광 안마도, 신안 선도, 2021년 진도 금호도와 완도 금당도가 선정되어 현재는 18개 섬에서 섬 가꾸기 사업을 활발히 추진하고 있다. 내년도 가고 싶은 섬 사업대상지로 여수 연도와 신안 옥도가 선정되어 섬 가꾸기를 추진할 예정이다.

‘가고 싶은 섬’은 섬과 조화를 이루고 적정수용력을 감안하는 하드웨어 조성 및 재생을 마을길‧진입로 정비, 마을공동식당, 호텔, 카페, 방문자센터, 소공원 조성 등 관광기반 시설을 조성하여 주민 공동 소득을 창출하고 관광객을 맞이하기 위한 사업들이 주류를 이룬다. 섬사람들의 삶과 문화자원을 바탕으로 한 소프트웨어 사업은 스토리북 제작, 홈페이지 구축, 리플릿 제작, 안내판 설치, 특산품 판매 디자인, 관광홍보물 제작 등 콘텐츠 및 프로그램 개발 사업이 추진되고 있다. 주민들의 역량 재발견과 강화를 목적으로 진행하는 휴먼웨어 사업은 주민대학, 선진사례 견학, 마을기업 경영, 섬마을 해설사 양성 등 교육 관련 사업으로 구성되어 있다. 섬의 특성에 맞게 이를 생태복원사업, 문화관광자원화사업, 마을경관정비사업, 주민소득사업으로 세분하여 진행하고 있다.

가고 싶은 섬에 선정된 18개 섬 가운데 현재 여수 낭도를 비롯해 고흥 연홍도, 강진 가우도, 완도 소안도와 생일도, 진도 관매도, 신안 반월·박지도와 기점·소악도, 보성 장도 등 10개 섬이 여는날 행사를 개최하고 관광객을 맞고 있다. 섬을 개방한 10개 섬 주민들은 식당과 카페, 게스트하우스 운영 등 자체 수익사업을 통해 2019년 13억2489만원의 수익을 올렸다. 지난해는 방문객 감소로 매출이 다소 줄었지만, 11억6500만원을 올리는 등 선정 이후 급격한 성장세를 보이고 있다.   코로나19로 관광산업 전반에 불황이 닥친 지난해에도 70만5723명이 방문했다. 뿐만 아니라 선정 이후 6년간 누적 방문객 수가 503만 5082명에 달해 도내 대표 관광지로 전혀 손색없을 정도다. 섬을 찾는 관광객들이 늘며 주민 소득 향상에 성과를 내고 있다.

4. 전라남도 섬발전지원센터 운영

주민주도 섬 가꾸기 사업을 밀착지원하며 민관 거버넌스 역할과 현장지원을 담당하는 ‘전라남도 섬발전지원센터(이하 섬센터)’를 2018년 11월에 전국 최초로 설립했다. 섬 주민들과 행정, 전문가 등이 섬을 매개로 각자의 역할에 집중할 수 있도록 가교역할을 하고 있다. 섬센터는 섬 주민과 행정이 주민주도 섬 가꾸기 사업의 성공적 추진을 지원하기 위해 전문가를 채용해 섬 가꾸기 현장지원, 마을공동체 사업 컨설팅, 주민 역량강화 교육, 섬 홍보마케팅 업무 등을 수행하고 있다.

특히, ‘가고 싶은 섬’ 가꾸기 사업에 선정된 9개 시‧군 18개 섬을 상시적으로 방문해 섬 주민과 고락을 같이 하면서 밀착지원을 하고 있다. 섬 고유의 생태와 문화를 바탕으로 주민이 살고 싶고 여행객이 가고 싶은 섬을 만들고, 주민의 결속과 전문성을 강화하는 역할을 톡톡히 하고 있다. 섬의 특성에 맞는 선진사례를 찾아 적용하고, 마을공동체 관광소득사업 개발 컨설팅도 하고 있다.

신규 사업 발굴, 다른 사업과 연계 방안 모색, 우수 마을공동체 사례 교육, 마을식당·카페 운영, 관광·건축·회계 전문가 자문 등 주민이 필요로 하는 사항을 찾아 지원하고 있다. 또한, 행정과 주민 간, 주민공동체 내부 갈등 해결을 지원하고, 가고 싶은 섬 사업과 마을공동체에 대한 이해를 돕고 주민을 관광 상품 개발 및 관광해설을 할 수 있는 전문가로 양성하는 주민대학과 섬코디네이터 양성교육 등을 실시해 주민들의 많은 관심을 받았다.

가고 싶은 섬을 널리 알리기 위해 다양한 섬 콘텐츠를 제작해 온‧오프라인 홍보활동도 추진하고 있다. 섬살이 체험과 섬 여행 등을 영상으로 제작하여 유튜브와 각종 채널에 홍보해 젊은 세대에도 섬을 널리 알리고 있다. 가고 싶은 섬 통합 홈페이지 ‘이제는 섬이다’ 와 전남 섬 통계포털 ‘about 전남의 섬’ 홈페이지를 통해 섬 여행정보와 현황을 공유하고 있다. SNS, 뉴스레터, 온라인 웹진 ‘시옷’, 섬마을 공정여행 상품 운영 등 섬의 가치를 높이는 온라인 홍보도 담당하고 있다. 섬센터의 이와 같은 역할에 대해 인천, 경남 등 많은 지자체에서 관심을 갖고 벤치마킹을 할 정도로 우수사례로 평가되며 섬 주민에게도 큰 호응을 얻고 있다.

배워서 남도 주고, 나도 좋고 ‘가고 싶은 섬 주민대학’

지속적인 교육을 통해 주민 스스로 추진 가능한 사업 발굴에 참여하여 주민 역량을 강화하는 ‘가고 싶은 섬 주민대학’을 운영하고 있다. 주민대학은 가고 싶은 섬으로 지정된 섬을 순회하며, 섬 주민들의 마을 가꾸기 역량을 돕기 위해 진행되고 있다. 가고 싶은 섬 가꾸기 사업에 대한 주민 이해도를 높이고, 주민 스스로 마을 만들기에 참여하는 계기가 되고 있다. 주민대학은 사업추진 5년에 걸쳐 주민화합, 전시작품 제작, 섬요리 메뉴 개발, 식당 및 게스트하우스 운영, 친절교육, 섬이야기 발굴 등 주민이 마을 소득사업에 직접 참여할 수 있는 다양한 프로그램이 이뤄지고 있다.

섬을 가장 잘 아는 섬 주민 가이드, ‘섬코디네이터 양성 및 활동지원’

섬 주민이 주도해 직접 관광 상품을 만들고 해설하는 섬코디네이터를 양성하고 활동을 지원하고 있다. 섬 주민이 방문객에게 직접 제작한 해설서와 마을안내 지도로 해당 섬만의 생생한 삶의 현장을 안내한다. 섬 주민의 삶과 지혜가 담긴 명소, 체험, 먹을거리를 더욱 생생하게 알리고 있다. 전라남도에서 정하는 기준을 통해 기본교육과 심화교육, 보수교육 등 체계적인 프로그램을 통해 섬 주민을 전문 인력으로 양성하고 있다. 온라인 영상교육, 현장방문 교육과 실습 등 다양한 방법으로 양성 프로그램을 운영하여 2021년 현재 14개 섬, 40명의 섬코디네이터가 자격을 취득하고 활동 중이다. 올해부터는 비대면으로 섬 관광지를 안내하는 온라인 홍보영상을 섬코디네이터가 직접 제작하고 ‘가고 싶은 섬 홈페이지’에 연재해 생생한 섬 여행정보도 제공하고 있다. 자격증이 발급된 섬별 코디네이터를 대상으로 활동수당도 지원한다. KTX와 ‘가고 싶은 섬’을 연계한 ‘가고 싶은 섬 기차여행’ 상품운영에도 섬코디네이터가 섬의 문화와 유래, 자연경관과 함께 하는 트레킹, 남도 음식의 진수인 섬 밥상 등 섬별로 특색 있는 관광 프로그램을 즐길 수 있도록 역할을 하고 있다.

K-아일랜드, 볼론투어로 전남 섬을 알리다 ‘국제 청년 섬 워크캠프’

자원봉사와 결합된 프로그램을 통해 ‘가고 싶은 섬’을 알리기 위한 다양한 사업도 진행하고 있다. 국내외 청년들이 '가고 싶은 섬' 에서 재능기부로 청년들이 활력을 충전하는 '국제워크캠프‘는 100년 역사의 국제 교류 프로그램이다. 2020년에는 섬마을의 활력을 찾고 해안을 정화하기 위해 워크캠프 운영단체를 공모해 국제워크캠프 기구를 선정했으며, 진도 관매도와 여수 낭도에서 워크캠프를 열었다. 체코, 필리핀 등 6개국 26명의 국내외 청년이 섬 자원봉사활동에 참여했다. 올해도 총 6회의 워크캠프 프로그램을 개설, 청년과 섬 주민이 함께 참여하는 자원봉사활동이 진행되었다. 국내 장기 체류 중인 다국적 청년과 국내 청년이 모여 해안정화, 재능기부, 마을경관 정비 등 다양한 형태의 자원봉사 캠프를 차렸다. 올해 워크캠프는 최근 전 세계에서 심각한 문제로 대두된 기후변화와 환경이라는 주제로 섬마을 현장에서 온라인 교류의 장을 펼쳐졌다. 워크캠프 참가자와 해외 청년이 온라인에서 만나 실시간으로 기후변화에 대해 소통하고 환경에 대해 고민하는 비대면 국제교류 형태로 진행했다. 전남 섬에서 펼쳐질 청년들의 다양한 자원봉사활동을 통해 코로나19로 지친 섬마을의 활력을 되찾고, 해안정화 활동이 지속적인 캠페인으로 확산되고 있다.

5. 지속가능한 전남의 섬 활성화 정책방향

2020년 12월 기준, 우리나라의 3,383개(유인도 464개, 무인도 2,919개)의 섬 중 54.5%에 해당하는 1,844개(유인도 271개, 무인도 1,573개)의 아름다운 섬들이 전남에 분포되어 있다. 섬이 많아 해안선도 6,745km, 전국 46%에 이른다. 갯벌 면적도 전국의 42%를 차지하며 1,037㎢에 달한다. 통계적 접근만으로도 섬과 해양 분야에서는 전남이 독보적인 위상에 있다.

유인도는 행정안전부, 무인도는 해양수산부에서 통계를 관리하고 있음

최근 들어 섬이 가진 독특한 자연경관, 식생, 역사와 문화에 대한 국민적 관심이 증가하고, 특히 섬 주민의 삶과 섬에 있는 희귀 동‧식물, 음식, 돌담, 둘레길 등이 여행자들에게 가고 싶게 만드는 매력으로 작용하고 있다.

전남 섬의 지속가능한 섬 발전과 활성화 정책은 가고 싶은 섬과 살고 싶은 섬의 개념을 복합적으로 적용하는 방향으로 추진되고 있다. 가고 싶은 섬은 접근성 및 매력도 증진을 통한 관광객 유치로 주민소득을 창출하는 것에 목적으로 두는 반면, 살고 싶은 섬은 쾌적하고 안전하고 수준 높은 정주환경 조성을 통한 주민 삶의 질을 제고하는 것에 목적을 둔다. 살고 싶고, 가고 싶은 섬은 주민이 행복하고 출향인사가 귀향하고 싶고 여행객이 만족하는 섬이어야 한다. 이를 위해서는 섬의 수용력, 미래세대, 주민의 삶의 질, 사회적 규범이 존중되는 섬의 권리를 존중해야 한다.

섬에 살고 있는 사람이 행복하고 섬을 찾아오는 사람이 만족하여 다시 찾고 싶은 곳으로 가꾸는 일이다. 주민들이 행복해지기 위한 마을로 스스로 만들고, 청년들의 돌아오고, 국민들의 치유와 충전의 여행지로 만드는 일이 전남의 섬 활성화 정책의 방향이다.